Sentencia A. 614/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-614/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias relacionadas con ejecución de títulos valores con origen en entidad estatal endosados a un tercero

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 614 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6344

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ancuya -Nariño- y el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto.

 

Magistrada sustanciadora: Cristina Pardo Schlesinger

 

Bogotá D. C., trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El 22 de marzo de 2024[1], el apoderado judicial del establecimiento de comercio CENG MULTISUMINISTROS interpuso demanda ejecutiva singular de mínima cuantía en contra del Centro de Salud de Ancuya E.S.E., con la pretensión de “que se libre mandamiento de pago a favor de la demandante por la suma de $35.001.622, más los intereses de mora liquidados desde el día siguiente al vencimiento de la remisión de los medicamentos e insumos médicos suministrados, hasta que se pague el total de la deuda”[2]. Lo anterior, con soporte en las sumas contenidas en 40 facturas de venta que se adjuntan, y en las cuales se encuentra, entre otros, la descripción del producto remitido[3]. Además, solicitó decretar “el embargo y retención de los dineros hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio que, por créditos, venta de servicios de salud, u otros derechos le adeude, EMSSANAR E.P.S., MALLAMAS E.P.S, ASMET SALUD E.P.S, a la (sic) CENTRO DE SALUD ANCUYA E.S.E.”.

 

2. El 18 de abril de 2024, el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ancuya -Nariño- profirió auto mediante el cual rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó remitir el expediente a la oficina judicial de Pasto, para reparto entre los juzgados administrativos de esa ciudad^[4]. Advirtió que la entidad demandada de conformidad con el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 es de naturaleza pública, y de cara a lo establecido en los artículos 15 del C.G.P., 104 del C.P.A.C.A., en concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional en Auto No. 232 de 2023, “la controversia suscitada debe ser dirimida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al ser competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado (ESE)”.

 

3. El proceso correspondió por reparto al Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto[5]. El despacho judicial mediante auto del 30 de mayo de 2024, dispuso decretar (i) “el embargo y retención de los dineros que no tengan la naturaleza de inembargables, correspondientes a la tercera parte de los ingresos brutos de los recursos propios de libre destinación que obtenga la E.S.E. CENTRO DE SALUD ANCUYA por la prestación de servicios complementarios de salud que sean propios de su actividad comercial, por la suma de treinta y cinco millones mil seiscientos veintidós pesos ($35.001.622), y hasta un cincuenta por ciento (50%) adicional, conforme lo establece el numeral 10 del artículo 593 del C.G.P.”; y ordenó (ii) “al gerente/agente liquidador y/o representante legal de las E.P.S. EMSSANAR, MALLAMAS y ASMETSALUD realizar dicho embargo y retención, verificando que se trate de recursos que no tengan la naturaleza de inembargables”. Lo anterior, precisando que la decisión procede “siempre que dichos dineros o ingresos solicitados, no correspondan a recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos del sistema general de seguridad social, sino solamente las que correspondan a aquellos recursos propios de libre destinación provenientes de la actividad desarrollada por la ESE de manera particular y propiamente de la prestación de sus servicios comerciales”[6].

 

4. El mismo 30 de mayo de 2024, el despacho de conocimiento resolvió mediante auto, entre otros, “(i) librar mandamiento de pago a favor del establecimiento de comercio CENG MULTISUMINISTROS y en contra de la E.S.E. CENTRO DE SALUD ANCUYA, ordenándole pagar la suma total de $35.001.622, correspondientes a las facturas allegadas, más los intereses moratorios establecidos en el artículo 884 del Código de  Comercio, modificado por el artículo 111 de la Ley 510 de 1999, causados sobre los capitales adeudados, desde el día del vencimiento de cada factura, hasta que se realice el pago total de la obligación. Y (ii) notificar a la E.S.E. CENTRO DE SALUD ANCUYA, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 1437 de 2011 modificado este último por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021”[7].

 

5.  El 11 de junio de 2024, el apoderado judicial del Centro de Salud Ancuya E.S.E. presentó recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago, alegando la ausencia de los requisitos formales de las facturas aportadas como título valor. Destacó que en los archivos, tanto físicos como digitales, “no encontró soporte contractual de la precitada obligación, así como también la anterior administración no relaciono su existencia”. Indicó que la entidad que representa es de derecho público con régimen especial de contratación, y que según establece el estatuto de contratación de la E.S.E., en su artículo vigésimo segundo, “[t]odos los contratos que se celebren en nombre del centro de salud Ancuya – Empresa Social del Estado, deben constar por escrito según denominación interna, y de ellos y de sus soporte (sic) que se conserva en un ejemplar en los archivos de la entidad”. Por ello, alegó, “no es viable que se dé merito ejecutivo a facturas de las cuales no hay soporte contractual, de sus etapa previa como de la misma celebración (sic)”[8].

 

6. El 18 de julio de 2024, el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto confirmó en todas sus partes el auto emitido el 30 de mayo de 2024, al no encontrar probada la excepción de ausencia de requisitos formales del título ejecutivo. Consideró que no se trata de requisitos formales de un título valor sino de los requisitos formales de un título ejecutivo, el cual se encuentra representado en obligaciones claras, expresas y exigibles que como bien lo manifiesta el recurrente consten en documentos que provengan del deudor y que constituyan plena prueba contra él, de conformidad con el artículo 422 del C.G.P., como para el caso, “son las facturas de venta que se reclaman a través del proceso ejecutivo, las cuales responden de manera individual a un título valor, como lo dispone el artículo 772 del Código de  Comercio, modificado por el artículo 1º de la Ley 1231 de 2008”. En tal sentido, “si existen tales facturas se presume que son producto de un contrato estatal, independientemente de la forma como se haya celebrado, por escrito o verbal”[9].

 

7. El 21 de junio de 2024, el apoderado judicial del Centro de Salud Ancuya E.S.E., con fundamento en los artículos 299 del C.P.A.C.A., 430 del C.G.P. y jurisprudencia del Consejo de Estado, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, al “establecer con certeza que el titulo valor objeto de recaudo presentado por la parte demandante, no cumple con los requisitos de exigibilidad al presentar una obligación que no cuenta con estudios de necesidad contrato o algún documento adicional que corrobore la finalidad de planeación de la entidad prestadora del servicio de salud en la compra de dichos suministros, precaviendo a que no se puede establecer con claridad y exactitud la existencia de dicha obligación para la entidad”. Insistiendo así, que las remisiones expedidas por el demandante, “desconocen los requisitos del manual de contratación de la E.S.E.”[10].

 

8. El 13 de febrero de 2025, el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto, encontrándose el proceso pendiente para fijar fecha para la realización de la audiencia inicial concentrada de que trata el artículo 392 del C.G.P., y en aras de realizar el saneamiento del mismo, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del proceso ejecutivo. El despacho judicial comenzó explicando que en un principio dio trámite a la demanda ejecutiva atendiendo el precedente de los autos proferidos por la Corte Constitucional A094 y A232 de 2023, en los que se indica que la competencia recae en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, “sobre los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas; incluso, cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor”, por virtud de lo normado en el numeral 6º del artículo 104 del C.P.A.C.A.

 

9. Sin embargo, señala  el despacho, ante la insistente afirmación de la entidad demandada, respecto de la inexistencia de un contrato estatal, toda vez que no reposa en sus haberes constancia de la suscripción de un contrato para la expedición de las facturas de venta reclamadas a través del presente proceso ejecutivo, “argumento que no fue controvertido por la parte ejecutante ni en el traslado del recurso de reposición presentado en contra del auto de 30 de mayo de 2024, por medio del cual se libró mandamiento de pago, como tampoco en el término concedido en auto del 24 de octubre de 2024, a través del cual se corrió traslado de las excepciones de mérito formuladas por la parte ejecutada”, lo que procede es dar aplicación a la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del C.G.P.[11], pues la competencia ya no radica en cabeza de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, sino en cabeza de la jurisdicción ordinaria, en virtud de lo expuesto por la Corte Constitucional, entre otros, en el auto A1697 de 2024, pues el asunto se enmarca en un escenario en el que la parte demandada reafirma que no existe contrato, “sin que lo desvirtuara la parte demandante”[12].    

 

10. El 21 de febrero de 2025, el expediente fue remitido a esta Corte[13]. En reunión virtual del 17 de marzo de 2025, se repartió el expediente por parte de la Secretaría General de la Corte Constitucional y se envió al despacho sustanciador el 18 del mismo mes y año^[14].

 

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

11. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política^[15].

 

12. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones son controversias de tipo procesal y se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)^[16].

 

13. En ese sentido, la Corte ha reiterado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[17], así: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[18]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[19]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa^[20].

 

14. En el presente asunto se satisfacen los criterios descritos. El presupuesto subjetivo la Corte lo encuentra satisfecho ya que el conflicto se suscitó entre autoridades que forman parte de la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo y que rechazaron su competencia para conocer del proceso. Concretamente, el conflicto involucró al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ancuya -Nariño- y al Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto.

 

15. Se configura el presupuesto objetivo, en tanto se constata la existencia de un proceso ejecutivo singular de mínima cuantía promovido por el establecimiento de comercio CENG MULTISUMINISTROS contra el Centro de Salud de Ancuya E.S.E., con la pretensión de que se libre mandamiento de pago a favor de la demandante por la suma de $35.001.622, más los intereses de mora liquidados desde el día siguiente al vencimiento de la remisión de los medicamentos e insumos médicos suministrados, hasta que se pague el total de la deuda. Lo anterior, con soporte en las sumas contenidas en 40 facturas de venta.

 

16. Sobre el presupuesto normativo, las dos autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento legal y/o jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto (numerales 2 y 8 ut supra).

 

17. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada.

 

18. Competencia para conocer de un proceso ejecutivo cuando no se tiene certeza que un título valor se deriva de un contrato estatal. La Corte Constitucional ha resuelto diferentes conflictos de jurisdicción que involucran procesos ejecutivos contra entidades públicas, diferenciándose esencialmente tres eventos, a saber: (i) cuando se tiene certeza de que el título ejecutivo es derivado de un contrato estatal^[21]; (ii) cuando hay evidencia de que el título ejecutivo no proviene de un contrato estatal; y/o (en el caso de los títulos-valores) ha sido endosado a un tercero y (iii) cuando no existen elementos suficientes para determinar si el título ejecutivo tiene su origen o no en un contrato estatal^[22].

 

19. El presente asunto se enfocará en la segunda hipótesis, frente a la cual, la Corte mediante Auto 1027 de 2021^[23], determinó que el conocimiento de procesos ejecutivos en los cuales se tiene certeza de que el titulo ejecutivo  no se derivó de un contrato estatal, corresponde a la jurisdicción ordinaria. En dicho pronunciamiento se planteó la siguiente regla de competencia: “(i) A la luz de los numerales 2° y 6° del  artículo 104 del C.P.A.C.A., es competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que se deriven de un contrato estatal siempre y cuando el litigio se presente entre quienes suscribieron tal vínculo contractual; y, (ii) en virtud del artículo 15 del C.G.P. y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título”. 

 

20. En síntesis, en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos en contra de entidades públicas para el cobro de facturas o de cualquier título valor, es necesario que el juez que dirime el conflicto verifique “(i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título que se pretende ejecutar y (ii) si este involucra o no a un tercero, en caso de tratarse de títulos-valores”[24]. 

 

21. Regla de decisión: en virtud del artículo 15 del C.G.P. y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente para conocer los procesos ejecutivos basados en títulos que no se deriven de un contrato estatal.

 

Análisis caso concreto

 

22. En el presente caso, la Sala Plena, confirma que se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto) y una de la jurisdicción ordinaria (el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ancuya -Nariño-) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 14, 15 y 16 de esta providencia.

 

23. En correspondencia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ancuya -Nariño- es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva singular de mínima cuantía promovida por el apoderado del  establecimiento de comercio CENG MULTISUMINISTROS contra el Centro de Salud de Ancuya E.S.E., cuya finalidad es que se libre mandamiento de pago a favor de su representada, por la suma de $35.001.622, más los intereses de mora liquidados desde el día siguiente al vencimiento de la remisión de los medicamentos e insumos médicos suministrados, hasta que se pague el total de la deuda.

 

24. Lo anterior, en el entendido que se logra verificar la inexistencia de un contrato estatal que sustente el origen de las 40 facturas de venta, mediante las cuales la entidad ejecutante afirma, se remitieron insumos y medicamentos al Centro de Salud de Ancuya E.S.E. En efecto, en el curso del proceso judicial correspondiente, esta entidad, insistió en que “no reposa en sus haberes constancia de la suscripción de un contrato para la expedición de las facturas de venta reclamadas a través del presente proceso ejecutivo, “argumento que no fue controvertido por la parte ejecutante ni en el traslado del recurso de reposición presentado en contra del auto de 30 de mayo de 2024, por medio del cual se libró mandamiento de pago, como tampoco en el término concedido en auto del 24 de octubre de 2024, a través del cual se corrió traslado de las excepciones de mérito formuladas por la parte ejecutada”.

 

25. Tales argumentos, justamente, fueron los que evaluó el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto, previo a fijar fecha para la realización de la audiencia inicial concentrada de que trata el artículo 392 del C.G.P., ya avanzado el proceso, las etapas procesales pertinentes y en el contexto probatorio presentado por el apoderado judicial del Centro de Salud Ancuya E.S.E., el cual en ninguna de las oportunidades procesales la entidad demandante desvirtuó. Así las cosas, la Sala Plena de la Corte Constitucional advierte que, para el juez que, en principio, asumió el conocimiento del asunto, está demostrado que las 40 facturas individuales de venta mediante las cuales el establecimiento de comercio demandante afirma remitió insumos y medicamentos, no provienen de un contrato estatal y por esta razón se determina que el conocimiento del asunto corresponde al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ancuya -Nariño-.

 

2. Regla de decisión

 

26. Así las cosas, la Sala, siguiendo los parámetros del Auto 1027 de 2021, reitera la regla de decisión fijada, según la cual: “[e]n virtud del artículo 15 del CGP y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título[25].

 

27. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ancuya -Nariño- y comunicar la presente decisión al demandante.

 

III. DECISIÓN 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ancuya -Nariño- y el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ancuya -Nariño-.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6344 al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Ancuya -Nariño-, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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